解读国际客运航权市场准入和配置规则

近日，民航局修订发布了《国际客运航权市场准入和配置规则》（民航规〔2025〕2号，以下简称《配置规则》），将自2025年3月30日起施行。

一、修订背景

现行《国际航权资源配置与使用管理办法》（以下简称《办法》）自2018年5月实施，《办法》同时适用国际客运和国际货运航权配置管理，首次建立了分类管理、有序竞争、量化配置的航权管理新机制。总体上，《办法》实施以来，国际航权配置规则更加规范、过程更加透明、效率更加快捷、结果更加公平，对于促进国际航空运输市场快速发展发挥了积极作用。结合行业发展需要，为更好实现交通强国建设民航新篇章行动纲要目标，落实民航局进一步全面深化改革重点任务和中央巡视整改要求，实现资源配置效率最优和效益最大，聚焦高质量建设国际枢纽和打造世界一流航空运输企业，组织对《办法》进行全面修订，形成《配置规则》。

二、修订原则

坚持服务国家战略，坚持规划引领。落实国际航空枢纽建设指导意见，加快建设“空中丝绸之路”，打造世界级机场群。

坚持市场配置资源，政府精准调控。提升航权使用效率，优化公共服务、保障公平竞争，科学调控市场准入，引导空运企业明确定位、差异经营、适度竞争，更好满足人民群众航空出行需求。

坚持实施分类管理，科学量化配置。根据航权资源稀缺程度实施分类管理，突出鲜明的政策导向，定向配置为主，量化配置为辅，有效提升政策导向与配置结果的一致性。

坚持健全配置机制，坚持“四个公开”。健全公开、公平、公正的资源配置机制，坚持航权资源、配置规则、配置过程和配置结果公开。

坚持建立联动机制，守牢安全底线。建立航权配置与空运企业安全风险防控联动机制，从航班生产组织源头把控风险，区分航司规模和保障能力，引导空运企业夯实安全基础，提升保障能力和运行品质。

三、修订的主要内容

（一）政策目标全面聚焦。从枢纽、航司、航线网络三个维度构建航权配置工作的愿景和目标，一是打造世界一流空运企业，二是建设有品质、有特色、有韧性的国际航空枢纽和城市机场群，三是构建广通达、多层次、高效率的国际航线网络，进一步提升配置政策的系统性和完整性。

（二）目标原则与制度设计密切关联。关于服务国家战略：一是提升主基地和枢纽运营人航权配置优先级，引导空运企业聚焦主基地建设。二是引导稀缺航权资源向国际枢纽集中，积极采取措施应对周边国家枢纽分流效应。三是提升符合枢纽功能和方向的航线航权调整便利性。四是对海南航线适度放宽准入限制，支持自贸港建设。五是对国家战略重点方向航权配置保留政策调控的空间。关于有效市场和有为政府：一是对于较充裕航权，在符合承运人调控数量的条件下以先到先得方式实施市场化配置。二是适度参考效益指标，以客座率、叠加市场份额等指标作为启动航权配置的参考条件，减少运力无效投入，提升航司竞争力和运营品质。关于分类管理：现有政策按照资源稀缺程度将国际航权划分为一类、二类，并按照航程距离划分为远程和分远程。此次修订在此基础上增加如下分类：一是按照行业“十四五”规划安排，将机场分为10大国际枢纽、29个区域枢纽和非枢纽机场。其中10大国际枢纽进一步细分为北京、上海、广州3大国际枢纽和成都等7大国际枢纽；二是从不同维度将空运企业分为A类、B类和C类空运企业以及主基地、非主基地空运企业和枢纽运营人。从而进一步聚焦政策目标，提升航权配置管理的科学性、精准性、差异性。关于健全量化配置和监测机制。一是修订后的国际客运航权配置评分指标体系，将原四类16个指标，优化为三类14个指标。二是明确配置程序和公示公开要求，在保证工作效率的同时实现配置全流程信息公开。三是加强航权使用情况监测，分类设定期限及时清理资源虚占。关于建立安全联动机制。一是参照航空公司差异化精准监管分类标准，对远程航线航权运营资质作出规定，确保航线增开与安全保障能力相匹配。二是明确空运企业在运行安全等方面存在风险的，民航局安全、飞行标准等主管部门可根据风险程度对其航权申请提出限制要求。

（三）坚持问题导向实施改革。修订工作紧紧围绕巡视整改要求制定改革举措。一是分类调控城市对、机场对、国家对承运人数量和航季增班额度限制，针对二类远程航线准入，进一步细化具体要求，适度提高第二家空运企业准入门槛，减少“内卷”。二是明确对非洲、南太、拉美等国家航权配置实施行政配置，为后续积极布局新兴市场，实施相应的激励和规制政策预留政策空间。三是明确枢纽运营人和主基地航司的优先级，减少量化打分配置带来的不确定性，支持大中小型基地航司聚焦主基地深耕市场。