法律援助语境下“进城务工人员”认定标准探析

法律援助作为非普惠制民生工程，立法机关在立法时结合社会、经济等诸方面的发展情况，对能够取得该项权益的人员作了相应条件限制。

《法律援助法》第四十二条第（三）项规定：请求支付劳动报酬或者请求工伤事故人身损害赔偿的“进城务工人员”申请法律援助的，应免予核查经济困难状况。

在受理这种纠纷的法律援助申请时，这类特定条件人员和我国《劳动法》《劳动合同法》中的“劳动者”之间的关系是必须弄清楚的概念，否则可能导致应援未援、不应援却提供了援助等违法行为发生。

为此，笔者立足法律援助工作实践进行探析，以期能为解决这些问题起到一定作用。

法律援助实务中“进城务工人员”认定存在的问题

“劳动者”这个法律术语出自《劳动法》《劳动合同法》；“进城务工人员”这个法律术语出自《法律援助法》，“劳动者”“进城务工人员”“务工人员”在相关法律法规及司法解释中均无明确定义。从法理角度看，“劳动者”是指达到法定劳动年龄，具有劳动能力，以从事某种社会劳动获得合法收入为主要生活来源，依据法律规定或合同约定，在用人单位的管理下从事劳动并获取劳动报酬的自然人，包括帮工、学徒、乡镇企业职工（含农民工）、进城务工的农民等。而“进城务工人员”定义是“为用人单位提供劳动的农村居民，是中国改革开放和工业化、城镇化进程中涌现的一支新型劳动大军”。虽然不同的主体对“进城务工人员”的解释不尽相同，但都指向了农村户口、进入城区、从事非农产业劳动、技术含量低（体力劳动为主）等特征。

从非法定定义看，《劳动法》《劳动合同法》中的“劳动者”包含“进城务工人员”，这部分“劳动者”作为请求支付劳动报酬或者请求工伤事故人身损害赔偿的“进城务工人员”申请法律援助的，能够获得法律援助，且免予核查经济困难状况。但“劳动者”与“进城务工人员”之间不是包含与被包含的关系，而是交集关系。因为劳动者还包含帮工、学徒等类型的劳动人员，同时“进城务工人员”中又有在个人之间或个人与组织之间形成劳务关系的务工人员。因此，在法律援助实务中，以申请支付劳动报酬或者请求工伤事故人身损害赔偿的申请人具有“进城务工人员”这种户口条件作为免予核查经济困难状况的条件并不规范，在实践中容易导致认定标准不统一的问题发生。

（一）帮工、学徒等非“进城务工人员”

在“劳动者”定义中，帮工、学徒等类型人员是与“进城务工人员”并列的类型。《劳动法》《劳动合同法》对“劳动者”未明确定义，也未列举“劳动者”的类型。那么，在法律援助实务操作中，帮工、学徒等类型的务工人员遭遇劳动报酬被拖欠或发生工伤事故人身损害赔偿时，需要核查经济困难状况。从帮工、学徒等类型人员工作或学习的现实处境看，他们的维权比“进城务工人员”更加艰难。从实践来看，“进城务工人员”具有独立从事某项工作的能力及获取劳动报酬的权利，类似“完全民事行为能力人”；而帮工、学徒等具有的是不完全独立从事某项工作的能力及获取劳动报酬的权利，类似“限制民事行为能力人”。更关键的是帮工、学徒等类型人员中也具有“进城务工人员”这种户口条件，而且占比还很大。由此可见，这类人员在申请支付劳动报酬或请求工伤事故人身损害赔偿的法律援助时，更应具有免予核查经济困难状况的资格。

（二）从事桥梁、矿山等体力劳动的“非进城”务工人员

从事桥梁、隧道、矿山、种养殖等业务的单位，其业务属性决定了需要大量体力劳动的人员，这类人员的工作场所往往在城外，其与在城内从事类似工种的“进城务工人员”在工作性质上并无本质区别。同时，对其进行经济困难状况核查比对“进城务工人员”进行核查在现实操作中难度更大。从法律援助制度救助“进城务工人员”的初衷看，应给予相关“非进城”的务工人员与“进城务工人员”在享受法律援助上的同等资格，因为他们几乎都具有“进城务工人员”这种户口条件，而且务工地点是在城外，甚至是在荒山野岭。在此类场景下发生劳动报酬被拖欠或者发生工伤事故人身损害赔偿时，这些“非进城”的务工人员很多根本不知道自己务工的单位在哪里。因此笔者认为，相对“进城务工人员”来讲，当从事桥梁、矿山作业等非进城的务工人员遭遇劳动报酬被拖欠或者发生工伤事故人身损害赔偿申请法律援助时，对其进行经济困难状况核查既不现实也不公平。

《贵州省法律援助条例》第十一条第（五）项在规定因请求支付劳动报酬或者请求工伤事故人身损害赔偿申请法律援助的，免予核查经济困难状况的人员时，在务工人员的前面就没有加“进城”二字，更有利于从事桥梁、矿山作业等非进城的务工人员申请法律援助时，高效救济其合法权益。

（三）非农业户口务工人员

在法律援助实务中，也有非农业户口务工人员申请支付劳动报酬或者请求工伤事故人身损害赔偿的情况。这类群体中既有文化层次较低的城镇非农业户口人员，也有因各种因素失业后的再就业人员，还有因为求学转变户口属性、毕业后无单位挂靠又迁不回原农村的人员。相对“进城务工人员”，他们没有农村土地这个赖以生存的基础，生活完全依赖自己的务工收入。在法律援助实务中，这些人容易被边缘化，其在申请支付劳动报酬或者请求工伤事故人身损害赔偿时，与农业户口务工人员可能存在相同甚至更多的困难。从维护法律援助的公平性来看，免予对其经济困难状况核查具有维护社会稳定的现实意义。

（四）提供劳务的务工人员

在司法实践中，因提供劳务申索劳务报酬或因提供劳务受到人身损害主张赔偿但家庭经济困难的情形相当多，其权益救济往往比具有劳动关系的务工人员难度更大。并且这类人员中不少是超过法定劳动用工年龄的人，而他们几乎都是文化程度较低的人，满足“进城务工人员”的户口条件。在法律援助实务中，这部分人员申请法律援助，对其是否免予经济困难核查却存在无法可依的尴尬状况。因此，要真正发挥法律援助化解纠纷、保护困难群众的法治兜底作用，还需把提供劳务的务工人员纳入援助范围。

从“务工人员”认定标准入手实现法律术语的规范化

从上述分析可知，“进城务工人员”“务工人员”的表述有以偏概全之嫌，其实质认定标准主要是户口，其规范化有待加强。结合立法初衷和法律援助具体实践，笔者认为，当劳动（劳务）报酬被拖欠或者请求工伤事故（提供劳务）人身损害赔偿而申请法律援助时，只要是同时符合以下认定标准的劳动（劳务）者，即符合免予核查经济困难状况的立法意图和立法目的，同时实现了部门法之间的有机统一，也有利于法律术语的规范运用及法律援助制度的正确施行。

（一）身份认定标准

《法律援助法》第四十二条第（三）项规定的“进城务工人员”采用了户口认定标准。而2023年修订的《贵州省法律援助条例》第十一条第（五）项的规定去掉了“进城”二字，这是结合贵州省法律援助工作实践作的改变，更符合法律援助这项民生工程的立法意图。从实践角度看，符合援助条件的申请人不应分得过细，不应在户口的基础上再细化类型，只要满足劳动（劳务）者的身份即可，换句话说，只要是通过为他人做工来获取报酬的人即可。

（二）行为认定标准

《法律援助法》第四十二条第（三）项规定的“进城务工人员”采用了地域认定标准，而且对“进城”也未给予明确的界定。实际上，只要是因为在提供劳动（劳务）中导致报酬被拒付或发生人身损害赔偿的，就应免予经济困难状况核查，至于提供劳动（劳务）的地点具体是在哪里，其与报酬被拒付或发生人身损害赔偿并无直接因果关系。

（三）技能认定标准

因报酬被拒付或发生人身损害赔偿申请法律援助而应免予经济困难状况核查的劳动（劳务）者，从技能上判断，实践中通常表现为无任何技能、具有浅显技能但又处于初级技术职称以下或未获取相应主管部门颁发的从业资格证书、主要靠提供体力劳动获取报酬的劳动者。

 （四）附加值认定标准

《法律援助法》第四十二条将报酬被拒付或发生人身损害赔偿申请法律援助而应该免予经济困难状况核查的申请人局限为劳动者；其第三十一条第（五）项也是将“请求确认劳动关系或者支付劳动报酬”的申请人局限为劳动者，这是采用了劳动服务对象认定标准。该标准是站在劳动接受对象——用人单位的角度去思考法律援助申请人范围的，不符合法律援助以受援人为本的初衷。从法律援助的立法目的看，应该是应援尽援。那么，同样是为相对方提供增加附加值的体力劳动行为，为什么提供劳务就不能获得法律援助？为什么在提供法律援助中被拒付报酬或发生人身损害赔偿申请法律援助就不能免予经济困难状况核查？

因此，是否符合法律援助条件、报酬被拒付或发生人身损害赔偿申请法律援助是否应免予经济困难状况核查，应该增加附加值认定标准，只要申请人为相对方提供了创造或添加附加值的劳动（劳务）或在提供创造或添加附加值的劳动（劳务）中发生人身损害，而相对方拒不支付报酬或赔偿的，就应为申请人提供法律援助并免予经济困难状况核查。

总之，法律援助制度的目的是为了解决“老百姓打不起官司”的问题，法律援助是一项兜底帮扶的基本法律服务，应当科学地界定受援对象的范围。只有充分依据财政承受力等综合因素科学、合理设定受援对象标准，才能够真正发挥法律援助“保基本、促均等、兜底线”的作用。

（作者：娄方仁，贵州省遵义市播州区司法局）