纪法讲堂丨设立和使用小金库行为如何处

　　新修订的《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《条例》）第三十条新增第二款规定，违反国家财经纪律，在公共资金收支、税务管理、国有资产管理、政府采购管理、金融管理、财务会计管理等财经活动中有违法行为的，依照前款规定处理。即按照其他违法行为视情节轻重给予党纪处分。党员违反国家财经纪律，本质上属于第三十条第一款规定的其他违法行为。对其单列一款予以规定，主要是贯彻落实党中央严肃财经纪律的要求，进一步突出了对违反财经纪律行为的惩戒。实践中，对较为常见的设立和使用“小金库”违反财经纪律行为，如何定性处理和适用条规存在不同认识。

　　有这样一起案例。2014年7月至2023年6月，A在担任某国有公司党委书记、董事长期间，安排公司财务人员B采用少计或未开发票截留下属单位经营性收入和租金收入不入账等方式设立“小金库”，共计350余万元。其中，用于巧立名目滥发津补贴和福利186万余元，公司班子成员违规吃喝、公务接待和外出旅游等85万余元，A还从中报销个人日常开支2.5万元，以及先后挪用116万元用于个人理财。

　　本案中，对A私设和使用“小金库”的行为应如何定性处理，存在两种意见。第一种意见认为，A私设“小金库”的行为违反工作纪律，使用“小金库”款项违规吃喝、旅游、滥发津补贴等违反中央八项规定精神；从中报销个人日常开支2.5万元，构成贪污违法行为；挪用“小金库”的钱款进行营利性活动，涉嫌挪用公款罪。对A私设和使用“小金库”的行为应分别定性，合并处理。第二种意见认为，A私设“小金库”的行为违反国家法律法规，使用“小金库”款项的行为根据具体用途进行定性，其中违规吃喝、旅游、滥发津补贴等违反中央八项规定精神，报销个人费用构成贪污违法行为，挪用公款进行营利活动涉嫌犯罪。对A使用“小金库”款项的行为应分别定性，合并处理，私设“小金库”的行为作为情节予以表述，不再单独评价。笔者同意第二种意见。

　　一、私设“小金库”行为的定性

　　设立“小金库”的行为，根据行为发生时间和新旧纪律处分条例规定，定性有所不同。具体而言，如行为发生或持续到2016年1月1日以前的，依据中央纪委2009年7月印发的《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），属于违反财经纪律的行为，条规引用2003年《条例》第一百二十六条规定。

　　如行为发生或持续到2016年1月1日之后的，有的认为，从对资金管理不当的角度出发，应当认定为违反工作纪律，条规引用2015年《条例》第一百二十五条或2018年《条例》第一百三十三条。有的认为，应当认定为违反国家法律法规，理由是2015年《条例》、2018年《条例》和2023年《条例》按照纪在法前、纪法分开的原则，删除了大量与国家法律重复的条文，总则部分为此新设“纪法衔接”条款。由于私设“小金库”违反了《中华人民共和国会计法》第九条、第十六条规定，因此应归类为违反国家法律法规。笔者认为，从违法行为性质和纪法衔接条款的角度考虑，将其归类为违反国家法律法规更为恰当。本案中，私设“小金库”行为虽然发生在2014年7月，但行为持续到2023年6月，应引用2018年《条例》第二十八条“纪法衔接”条款定性为违反国家法律法规。

　　二、使用“小金库”款项的定性

　　根据《解释》的相关规定，对使用“小金库”款项应按照具体违纪行为追究相应的纪律责任。一是违反中央八项规定精神和廉洁纪律。如使用“小金库”款项吃喝、宴请、旅游、送礼、进行娱乐活动或者以其他方式挥霍的，以及违规滥发津补贴、奖金和福利，违规建设楼堂馆所等，行为发生或持续到2012年12月4日之后的，应按照违反中央八项规定精神分别进行定性，条规引用违纪行为时或持续时的纪律处分条例。二是违反国家法律法规。应注意区分不同情况，准确适用条款。如使用“小金库”款项中有贪污（职务侵占）、挪用、私分等刑法规定的行为，但因数额和情节未达到立案标准，且行为发生或持续到2016年1月1日之后的，按照“纪法衔接”条款进行定性，条规引用2015年《条例》或2018年《条例》第二十八条规定，或者2023年《条例》第三十条规定。如使用“小金库”款项涉嫌贪污（职务侵占）罪、挪用公款（资金）罪、私分国有资产罪等犯罪，且行为发生或持续到2016年1月1日之后的，应按照“纪法衔接”条款进行定性，条规引用2015年《条例》或2018年《条例》第二十七条规定，或者2023年《条例》第二十九条规定。

　　本案中，对A使用“小金库”款项违规吃喝、公务接待，滥发津补贴、福利，旅游等行为，定性为违反中央八项规定精神，分别按照2018年《条例》第一百零三条、第一百零四条和第一百零五条处理，对其贪污违法行为，适用2018年《条例》第二十八条规定处理，对其涉嫌挪用公款罪行为，适用2018年《条例》第二十七条规定处理。

　　三、私设和使用“小金库”的处理

　　通常，设立“小金库”的最终目的是为了使用，即设立和使用“小金库”是手段和目的关系，两者存在牵连关系，不宜重复评价。如果设立“小金库”后没有使用、来不及使用的，可以以设立“小金库”的违纪行为进行定性，表述为违反国家法律法规，违规设立“小金库”。如果设立“小金库”后使用其中的款项，在案证据能够证明大部分或全部资金去向及具体用途的，需要追究党纪责任的，应按照使用“小金库”款项的违纪行为分别定性，合并处理，对设立“小金库”的行为作为情节予以表述。

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