调查江苏宿迁立法破解诸多监管难题守好未成年人网约房住宿安全门

　　宿迁检察机关的办案检察官来到网约房调研，发现网约房摆设有酒和麻将机。万晓东/摄

　　从2024年8月30日起，经江苏省十四届人大常委会第十次会议审议批准的《宿迁市人大常委会关于规范网约房向未成年人提供住宿服务的决定》（以下简称《决定》）将施行，《决定》出台旨在破解网约房领域侵犯未成年人权益的治理难题。

　　早在2022年，江苏省宿迁市宿豫区人民检察院在办理一起未成年人受侵害的案件时发现，侵害发生在网约房。管理混乱、监管不到位致使部分网约房容易滋生未成年人违法犯罪。

　　此前，中青报·中青网记者曾对网约房乱象进行调查，刊发多篇报道。记者在调查中了解到，随着网约房快速发展，网约房监管存在诸多漏洞，无法落实治安管理处罚法中规定的旅馆业（网吧）的实名、实数、实时、实情等登记“四实”制度。另外，消防、卫生等隐患也成为网约房飞速发展背后存在的问题。

　　“小快灵”立法精准解决现实问题

　　作为“小快灵”立法项目，《决定》共10条，包括适用范围、网约房的定义、网约房接待未成年人的条件、网约房经营者的义务、网约房入住人员的义务、公安机关的职责及网约房经营者的法律责任。

　　针对“网约房”这一新业态定位不清晰的问题，《决定》明确：本决定所称网约房，是指通过互联网等信息网络发布房源、接受预订并完成交易，按日或者按小时提供住宿服务的城乡居民房屋及依法依规可供居住的其他场所。已取得旅馆业特种行业许可证的网约房依照旅馆业有关法律法规的规定管理。

　　对于未取得旅馆业特种行业许可证的网约房，《决定》详细列举了可以接待未成年人的条件和情形，即应当符合建筑质量安全标准和治安、消防管理规定，配置必要的安全防盗、视频监控、身份识别设施。

　　此外，向未成年人提供住宿服务的网约房不得放置烟（含电子烟）、酒和成人用品等不适宜向未成年人提供的用品，不得提供危害或者可能影响未成年人身心健康的图书、报刊、电影、广播电视节目、音像制品、电子出版物和网络信息服务。

　　《决定》要求，网约房经营者应当登记核验入住人员信息，并即时向公安机关传输。不得向未提供合法有效身份证明的未成年人提供住宿服务；应当询问、记录未成年人父母或者其他监护人的联系方式、入住人员的身份关系等有关情况，记录保存期不得少于九十日；接待无监护人或者监护人委托的其他完全民事行为能力人陪同的不满十六周岁的未成年人住宿的，应当及时与其父母、其他监护人、近亲属或者所在学校联系。

　　“这一立法追求的是解决现实问题，避免‘大而全’，条款‘少而精’。”宿迁市人大常委会法工委主任许辉说，“《决定》只有十条，每一条都对准问题，实用、管用。”

　　《决定》要求，公安机关应当指导、督促网约房经营者依照本决定的规定登记、核验和传输相关信息，依法查处网约房经营者违法违规向未成年人提供住宿服务的行为。

　　《决定》同时规定了法律责任：网约房经营者未依照本决定的规定登记、核验和传输相关信息，或者向未提供合法有效身份证明的未成年人提供住宿服务的，由公安机关依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　此外，还特别规定了网约房经营者违反本决定接待未成年人入住，致使未成年人合法权益受到侵害，相关组织和个人未代为提起诉讼的，人民检察院有权督促、支持其提起诉讼；涉及公共利益的，人民检察院可以提起公益诉讼。

　　“《决定》就是经营网约房的规范，怎么做一目了然，对照执行就可以。”宿迁市区一家网约房经营者表示，正在根据《决定》自查自纠，不折不扣履行经营者的义务。

　　网约房内多发侵害未成年人违法犯罪，亟须专门立法规制

　　宿迁市宿豫区人民检察院第四检察部主任江婷告诉中青报·中青网记者，此前，我国法律尚未明确网约房的法律属性、管理制度等，导致网约房管理混乱、监管不到位，入住的未成年人有一定安全风险。

　　2023年11月，宿迁市人民检察院对某经营网约房的公司违规接待未成年人提起民事公益诉讼，法院当庭宣判被告立即停止违规接待未满16周岁的未成年人，并于判决生效后十日内，在国家级媒体向公众赔礼道歉。

　　紧接着，宿迁市检察机关对全市辖区内的网约房进行调研。通过调研，他们发现，违规网约房存在诸多问题。

　　网约房定位不明。宿迁市人民检察院第七检察部主任沈晓明介绍，关于“网约房”的法律属性、经营许可、管理制度、治安责任等，目前法律没有明确规定。

　　实践中，很多经营者没有进行工商登记、没有取得特种行业许可证，甚至没有备案，无法纳入公安机关管理范围；部分进行了备案的，由于入住网约房无强制“实名制”登记、无身份核验，凭微信接收到的密码就能入住，无法做到实时监控。

　　网约房经营者对入住人员不查验身份证件或其他有效证件，无证入住、一证多人、人证不符等现象普遍存在。部分网约房经营者不了解《旅馆业治安管理办法》，不知晓强制报告制度，缺乏合法合规经营意识，违规接待未满16周岁未成年人入住，导致网约房内发生侵害未成年人违法犯罪。

　　另外，网约房平台入驻门槛低、线上预订审核不严，提供犯罪空间。沈晓明说，调研中发现，电商平台对网约房入驻门槛较低，经对入驻部分电商平台多家网约房调查发现，电商平台没有实质核实入住者身份，不区分成年人与未成年人，入住者填入身份信息、姓名、手机号码即可成功预订。

　　全方位调研后，针对网约房违规接纳未成年人问题，宿豫区人民检察院制发诉前检察建议，推动开展网约房专项整治，促成15家网约房补充备案，50余家网约房统一安装管理系统并与公安系统联网。

　　据了解，2023年11月，江苏省公安厅就《江苏省网约房治安管理暂行规定（征求意见稿）》公开征求意见，但这一暂行规定主要规范网约房治安管理，并未对网约房接待未成年人作出专门规定。

　　沈晓明也坦言，在专项整治中，检察机关通过刑事、民事、公益诉讼多种手段，仍未取得实质效果，行政部门通过治安处罚等手段也无法防止网约房经营者违规接待未成年人，某家民宿3个月内因违规接待未成年人被处罚3次，每次只罚款500元，违法成本低，在与获取的经济利益衡量后，部分不法商家仍选择违规接待未成年人。

　　让网约房经营“有法可依”

　　据了解，这是继2023年宿迁市人大常委会作出关于禁止电竞酒店向未成年人提供互联网上网服务的决定后，再次聚焦未成年人保护领域，对新业态开展的又一次“小快灵”立法实践。

　　宿迁市人大常委会法工委立法处处长贾小龙介绍，《决定》是江苏省人大常委会2024年度“小快灵”立法项目，坚持规范新业态发展与保护未成年人身心健康并重，以解决实际问题为着眼点，总结宿迁在未成年人保护及网约房管理方面的有益经验，融入法条之中。

　　宿迁市人民检察院副检察长赵静提出，通过提起民事公益诉讼，以法院裁判确认部分网约房经营行为违法，起到了一定程度警示作用，但网约房行业规范缺失、立法滞后问题仍未从根本上解决。规范运行全市范围内更多网约房，需要有专门立法。

　　对此，宿迁市人民检察院向市人大常委会报送了《关于对网约房行业进行立法的建议》，建议就规范网约房接待未成年人开展专项立法。规范网约房经营者向未成年人提供住宿服务，解决网约房经营中侵犯未成年人权益的难题。

　　贾小龙表示，起草《决定》时，相关工作人员“花了大力气”查找相关法律依据，确保《决定》内容有法可依。

　　贾小龙将《中华人民共和国未成年人保护法》《江苏省未成年人保护条例》等相关法律条文翻了好几遍，此外，他还参考了《旅馆业治安管理办法》以及山东省、郑州市等地出台的网约房信息登记、管理办法的相关条文。

　　“其他地方对网约房管理，也有一些探索。”贾小龙表示，《决定》将重点放在保护未成年人上，“更聚焦重点问题”。《决定》初稿形成后，宿迁市人大常委会向社会公众和人大代表征集意见建议，召开座谈会9次，深入基层立法联系点调研3次。

　　今年3月中旬，宿迁市人大常委会邀请最高人民法院、江苏省人大常委会、中国政法大学、东南大学的法学专家对《决定》初稿进行论证。3月下旬，委托江苏省人大常委会法工委征求相关部门对《决定》初稿的意见和建议。

　　“孩子的事都是大事！”贾小龙认为，《决定》明确规定，网约房经营者违反本决定接待未成年人入住，致使未成年人合法权益受到侵害后，人民检察院可以介入，提起公益诉讼。“这给少数不法分子敲响了警钟，为检察机关介入提供了有力依据。”

　　中青报·中青网记者 李超 来源：中国青年报